公共管理的主要内容

公共管理的主要内容篇1

　　关键词：公共部门；人力资源管理；教学

　　中图分类号：D035.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）04-0-01

　　公共部门人力资源管理是人力资源管理的一个分支学科，是指以国家行政组织(国家机关、事业单位、国有企业等)为主要对象，依据法律规定开展各种人力资源管理活动。公共部门人力资源管理课程的教学与传统的人力资源管理课程教学一样，融合了经济学、社会学、管理学、组织行为学、心理学等多种学科知识，强调实践教学与操作能力、分析解决能力的培养；而公共部门管理的特点又决定了公共部门人力资源管理课程的教学过程中，必须加强对学生公共意识理念、政治素质、思想道德水平的培养与提高。

　　近年来，随着人们对公共部门的关注度不断提高，公共部门人力资源管理的研究逐渐深入，公共部门人力资源管理专业人才的培养和课程教学的改革已势在必行。由于公共部门人力资源管理在过去很长时间内作为一门边缘学科，未能受到高校和教师的足够重视，因此在课程教学过程中，面临着如下困境：

　　一、教学内容不尽合理，教学素材不够健全

　　在教学内容上，现行的公共部门人力资源管理课程教学仍然侧重于介绍一般性人力资源管理领域，未能体现公共部门管理的特色和个性。随着我国公共部门管理的改革与发展，其管理理念、管理体制、管理模式已经发生了诸多变革，而现阶段高校的公共部门人力资源管理课程的教学内容和教学素材仍然停留在传统的人事管理阶段，或者侧重于企业人力资源管理的内容。比如在讲授招聘时，主要以企业招聘的流程、内容为主，忽略了公务员和事业单位公开招聘考试的制度、过程、环节等内容，与公共部门人力资源招聘的实际内容相脱节。

　　二、教学方法单一

　　许多从事公共部门人力资源管理课程教学的教师，本身也没有专门接受过该门课程的教育，更没有公共部门的从业经验，因此在教学方法上略显单一，单纯地照本宣科，有的教师虽然尝试使用案例教学法、情景模拟法等方式活跃课堂，与学生互动，但由于教师自身在公共部门人力资源管理经验上的匮乏，对公共部门管理的政策性、时效性把握不当，因此达不到立竿见影的效果。

　　三、缺乏科学有效的教学评价考核机制

　　评价考核机制是教学环节中最重要的一环，对教学制度方法的改革和教学模式的创新起着决定性的作用。然而现行的教学考核机制并不科学健全，从而造成了公共部门人力资源管理教学整体方向的畸形发展，主要表现在：(1)重视试卷考试，忽视学生的动手操作能力和实践能力的考核；(2)重视理论知识考核，忽视学生的创新意识和能力的考核；(3)重视期末的一次性结果考核，忽视学生的平时表现和过程考核。

　　公共部门人力资源管理已逐渐成为我国现代社会的热门学科，因此，高校要想为社会输送更多更优秀的公共部门管理人才，必须摆脱现行的教学内容、教学方法、教学考核等方面的落后，走出教学困境，积极寻求教学改革的出路。

　　1.选定合理的教材，拟定切实的教学内容。公共部门人力资源管理的对象以公共部门的人力资源为主。公共部门由于各个国家的社会制度、经济水平、相关政策法规的不同，因此对应的管理制度、管理模式也有所不同。因此，我国高校在选定教材和制定教学内容时，应以符合我国国情和贴合我国公共部门实际情况的教学内容为主。对于国外公共部门人力资源管理内容的讲授，应侧重于其历史沿革和值得借鉴学习的先进方法和经验。

　　2.灵活运用多种教学方法，注重教学实践。公共部门人力资源管理与其他管理学科一样，强调和重视实践环节。一方面，学校应加强对授课教师实践能力的培养，大力开发双师型教师人才，另一方面，教师应该通过各种渠道努力主动地提高自身的公共部门人力资源管理实践和操作能力。只有这样，教师才能具备良好的实践水平和经验，并运用课堂讨论法、案例分析法、情景模拟法、实验教学法、将公共部门人力资源管理的实践操作技能和经验模式客观、准确地传授给学生。此外，教师还应该大幅度增加实践教学内容中的应用回归分析、定量和定性分析、统计检验、现象学方法等内容。

　　3.大力加强与公共组织人力资源管理部门的沟通与交往。随着我国公务员制度的完善与发展，事业单位人事制度的深入改革、国有企业的体制改革发展，公共部门人力资源管理的内容正在不断创新和改变。对此，高校必须大力加强与公共部门的联系，努力争取与公共部门的多种合作形式：公共部门为高校学生提供定点实习单位；高校与公共部门联合培养人力资源管理人才；高校对公共部门开展人力资源管理课程的培训、咨询和辅导；公共部门选派优秀管理人才担任高校的客座教授、外聘教师，定期将公共部门人力资源管理的最新资讯、管理制度和方法向学生传授；政府通过资金资助、政策扶持，对口支援高校对公共部门人力资源管理人才的培养与开发，并以优秀的人才输出回报政府和社会。

　　4.大力改革考核评价机制，真实体现学生能力，客观促进学生教学综合素质的提高。现行的考核模式，以试卷考试为手段，以期末考核为目的，重视学生对理论知识的把握，然而学生仅需要死记书本知识，掌握课堂笔记，即可取得较好的考核成绩，与公共各部门人力资源管理强调实践运用能力的初衷相违背，不能客观真实地体现学生综合素质水平。高校必须改革传统考核模式，采用笔试、面试、实习操作、调研论文等多种渠道相结合的综合考核方式，按照各种考核的难易程度赋予不同的权重值。譬如欧美发达国家的人力资源管理专业一般要求学生有800小时左右的社会实验经验，并且在管理制度的制定、人员甄选与测评、人力资源培训与开发等各个环节均有模拟和演练。

　　公共部门人力资源管理作为一门新兴课程，是在传统人事管理基础上发展起来的，又有别于企业人力资源管理，高校只有对这门课程不断教学改革和创新，才能适应市场经济发展的要求，才能向社会输送合格的公共部门管理人才。

　　参考文献：

　　[1]滕玉成，于萍。公共部门人力资源管理(第二版)[J]。北京：中国人民大学出版社，2008.

　　[2]彭万。西部高校师资培训现状及对策探析[J]。继续教育研究，2009(10)。

公共管理的主要内容篇2

　　根据“行政法”的字面意义和行政法内在的“法”的属性与“行政”的属性，传统行政法学课程知识体系的建构视角可分为两种基本方向，一是“法学”视角，二是“行政”的视角。

　　1.1“法学”的视角：传统的建构行政法学课程知识体系的视角

　　所谓“法学”的视角，就是指基于行政法的法理基础构建行政法学课程知识体系。从“法学”视角上理解，行政法学是研究行政法和行政法律的发展规律的学科。从行政法的起因来看，“所谓行政法者，为公法之一部分而规定行政官吏之组织及其能力；且指定权利利害之时，而以救济之道予个人者也”[1]，也就是说，行政法的实质就是“规范和控制行政权的法”[2]，行政法的产生目的在于“保障国家行政权运行的合法性和合理性”[3]。由此，“法学”视角关注行政权的合法合理运用问题，行政权成为传统行政法学的核心概念。但是，行政权是一个行政法内在的抽象性概念，单靠行政权概念无法描绘行政法意义上的行政活动，这就需要寻找和借助能够体现行政权目的和本质的外部性概念———行政行为这一特殊的社会行为。因为作为一种具有国家强制力的社会行为规范，法律规制的对象主要是社会行为。正如马克思所指出的：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域，因为行为就是我为之要求生存权利，要求现实权利的唯一东西，而且因此我才受现行法的支配”[4]。由此，“法学”视角的行政法学课程知识体系，关注的是作为行政权行使行为的行政行为的法律依据。行政法学课程教学目的是使学生掌握行政立法、行政执法、行政司法等行政权运行活动所需相关的规范性法律依据和理论依据，透彻理解行政法律条文之法理内涵，培养处理行政争讼的法律思维，掌握适用法律文件的能力和处理行政案件的技巧技能，进而使学生培育成法律专业工作者如法官、检察官和律师等。这就要求“法学”视角的行政法学课程知识体系必然包容所有的行政法理论知识和案件处理技能。但是，对于公共管理类专业而言，行政法学课程教学目的是培养学生的法治观念和依法从事公共管理的行为方式以及对自己管理行为承担法律责任的能力。在此，因行政法本身所具有的涉及领域极为广泛、内容非常丰富、实体性规范与程序性规范相交织并共存于一个法律文件之中的特点决定，“法学”视角的行政法学课程教学无法使原本缺乏基本法学理论基础和法律思维能力的公共管理类专业学生在规定的有限学期时间段内能够全面有效地领会这种庞杂的知识体系之内容，“法学”视角的行政法学课程知识体系也无法适合于以培养公共管理人才(而不是法律专业人才)为目的的公共管理专业行政法学教学要求。而且“行政法学的知识积累明显不足，且没有以一种开放的姿态接受其他学科研究成果对自身的影响”[5]，使“法学”视角的行政法学知识体系无法适应和解释当代公共行政(行政管理)的多样化、复杂性发展趋势，无法适应当代行政体制的改革要求，无法适应公共管理类专业的人才培养目的。

　　1.2“行政”的视角：对“法学”视角的发展

　　在传统的“法学”视角的基础上，一些研究者们也重视“行政”视角的行政法研究，试图从“行政”的视角构建行政法学课程知识体系。“行政”指的是“公共行政”，在此，按照传统行政法理论和传统行政学理论，“公共行政”主要指“国家行政”即国家行政机关或者法律法规授权行使国家行政职能的公共组织对社会公共事务的组织、管理、决策与调控。换句话讲，“公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人(政治家)所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理”[6]。据此，公共行政实际上就是国家行政权行使主体，依照行政法律规范的规定，具体行使国家行政权，对社会公共事务进行管理和提供公共产品、公共服务的活动。如果说“法学”视角侧重于国家行政权运行的法律依据和运行条件的合法性，那么“公共行政”视角则更加关注国家行政权运行的过程或程序的合法性与合理性。在此，行政权的实现是通过行政行为来完成的，因此在以行政权控制为本位的理念下，“公共行政”视角的出发点和归属只能是国家行政层面上的行政行为论，据此“公共行政”视角的行政法学课程知识体系在“法学”视角的行政法学课程知识体系的基础上，更加关注行政行为的主体资格、行政行为的构成与合法、效力、撤销要件等行政行为之一般法理基础，增加了行政征收、行政给付、行政裁决、行政合同、行政责任等具体行政行为之具体法律制度及其法理解释。可以说，关注行政权行使过程的合法合理性是“公共行政”视角对“法学”视角的发展和丰富，更加符合公共行政部门及其行政实践的发展要求。然而，随着20世纪后期公共行政的改革，很多过去国家(政府)包办的社会公共管理事务，转由社会的非政府性质的公共机构来承担。公共行政已经不再仅指国家行政，“也指国家以外的非营利为目的，以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织(如律协、医协、消协、村民委员会、居民委员会等)的职能、作用和活动”[7]。据此，传统的公共行政行为主体，从过去单一的行政机关，扩大成包含特别授权的公共组织(即法律法规授权的组织)、受行政机关授权的组织、受行政机关委托的组织等多元化主体的复杂系统。也就是说，传统的“行政法”字面意义上的“行政”内涵，已经演变成主体、内容、方式日趋多元化的“公共管理”。在此，“行政”视角的行政法学课程知识体系，因其研究对象(国家行政权的行使活动)的局限性，无法完整地解释公共行政范式向公共管理范式的转向，无法解释社会公共组织的公共管理活动的合法性问题，更无法满足公共管理类人才培养要求。

　　2公共管理视角重构行政法学课程知识体系的分析逻辑

　　2.1“公共管理”视角：对传统“行政”视角的发展

　　关于如何定义公共管理，国内外学术界一直没有一个统一的看法，有的甚至相去甚远，国外有一定影响的概念不下十几种，近年来，国内的定义也是不胜枚举。按照曹现强等人的观点，所谓公共管理，就是公共管理主体主要是政府部门、非政府公共机构和公共企业为促进社会的发展、维护和增进公共利益、满足公众的需要而对公共事务和公共部门进行管理的活动[8]。非政府部门和公共企业成为管理主体是公共管理区别于以国家行政为内涵的传统公共行政的特点之一。如果说，传统的公共行政是国家集权形式的一元主休对社会公共事务的官僚制管理形态，那么公共管理则是国家放权或还权形式的多元主体(国家行政机关、非政府组织、公共企业等)对社会公共事务的合作管理形态。按照休斯的观点[9]，“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：(1)取得某些结果；(2)取得这些结果的管理者的个人责任。据此，如果说传统公共行政关注的是国家行政权的运行过程，强调服从上级的指令，提供公共服务，那么公共管理包含的内容更为广泛，就国家行政权而言，公共管理不仅是关注国家行政权的运行过程，更加关注行政权运行的结果及其个人责任，更加关注社会公共组织如非政府组织、公共企业等为社会提供公共产品和服务的结果与责任。由此，公共管理多元化主体的角色、地位、行为方式以及公共管理主体与国家、公众之间的法律关系，进入到行政法学研究对象范畴，公共管理视角的行政法学研究必然成为当代行政法学研究的一种新的视角。比起传统的“法学”视角和“行政”视角，“公共管理”视角的思维方式，更有利于解释当代社会公共事务管理的主体、方式、内容的多元化发展，更加符合公共管理类专业等非法学专业人才培养的要求。在此，如何基于当代公共管理实践构建行政法学课程知识体系，就成为公共管理类专业行政法学教学改革的时代课题。当前公共管理视角的行政法学研究和教学所面临的挑战是：如何理解公共管理类专业中的行政法学课程地位？如何根据公共管理实践需求构建行政法学课程知识体系？如何选择适应公共管理专业人才培养要求的教学方法？就当前的课程建设要求来看，当务之急是重构符合公共管理实践和教学对象需求的行政法学课程知识体系的问题。因为课程知识体系决定课程教学内容和教学方法。

　　2.2公共管理视角重构行政法学课程知识体系的分析逻辑

　　近年来，一些高校行政法学教学及研究人员开始尝试从公共管理视角建构行政法学课程知识体系。如皮纯协与张成福主编的公共管理硕士(MPA)系列教材《行政法学》[10]、苏祖勤主编的《行政法概论》[11]、温晋锋主编的《行政法学》[12]等是针对公共管理专业人才培育而编写的代表性行政法学教材。但是这些教材在建构行政法学课程知识体系的思路上仍然残留传统行政法学的视角的影响，并且没有能够理清各知识模块与公共管理实践之间的衔接关系和各知识模块内容之间的逻辑关系，进而无法真正体现现实的公共管理实践的发展，无法真正满足公共管理专业人才培养方面的行政法学知识需求。在此，关键的问题是如何确定公共管理视角的建构行政法学课程知识体系的行政法学分析逻辑的问题。按照关保英教授的观点[13]，行政法学分析逻辑既是一个理论体系，又是一个能够帮助我们认识行政法现象的操作工具；行政法学分析逻辑是对行政法认识的一个方法论，它所包含的哲学原理是以具体的操作得到体现的；行政法学分析逻辑是一个行政法学研究的实用理性问题，它的最大效果是对行政法分析过程的指导和在行政法分析过程中的具体应用；行政法学的分析逻辑是以一定的分析范畴为依据的，没有一定的分析范畴我们将无法对行政法现象进行具体的分析；行政法学分析逻辑中的范畴是可以进行选择的，即我们可以根据自己的认识进行范畴上的选择，取一些范畴而舍另一些范畴。据此，从“公共管理”视角上看，应当从规范公共管理活动和公共管理类专业人才培养目的角度去选择行政法学课程知识体系的主要内容。在此，需要明确三个基本点；首先，要明确如何从“公共管理”视角认识行政法？这是公共管理视角构建行政法学知识体系的基础和出发点。其次，要明确公共管理活动所要依据的基本的行政法律制度有哪些？这一问题的回答决定公共管理视角构建行政法学知识体系的基本框架。在此需要特别指出的是公共管理类专业行政法学课程的教学目的是培养学生的公共管理法治观念和依法从事公共管理的行为方式以及对自己管理行为承担法律责任的能力，而不是以培养学生的解决行政争讼的法律思维和技能为教学目的，这一点是公共管理视角的行政法学课程知识体系内容的选择标准。最后，要明确哪些行政法律制度方面的知识构成公共管理专业人才培养中有用的知识？这一问题的回答决定公共管理视角构建行政法学课程知识体系的基本内容。

　　2.3行政法行为论：公共管理视角重构行政法学课程知识体系的理论主线

　　如果说传统行政法学视角中的“行政法是行政主体与其他社会因素发生冲突的控制性规范，反映并联接行政主体与行政相对方以及其他社会主体的关系”[14]，那么从公共管理视角上看，行政法调整的是因实施公共管理权而形成的公共管理法律关系，这一法律关系既包含国家行政权力主体与行政相对人之间的国家公共行政关系，又包含以社会公共利益为指向的非政府组织(NGO)、公共企业与其管理对象之间的社会公共管理关系，也包含因国家权力主体、社会组织和个人对公共管理活动进行监督而形成的公共管理监督关系。根据行政法的规定而形成的公共管理法律关系的内容就是相关行为主体的权力(权利)与责任(义务)关系。这些主体的行使权力(权利)、履行责任(义务)的法律行为———包括公共行政权主体的行使国家行政权力和承担责任的法律行为即为公共行政行为、非政府组织和公共企业等社会公共部门的根据行政法律授权行使公共管理权力和承担责任的法律行为即社会公共管理行为、公共行政权或公共管理对象的依法行使行政法上的权利和履行行政法上的义务的公众法律行为即公众守法行为、对公共管理行为的监督行为即行政法律监督行为，共同构成公共管理视角的“行政法行为”，成为现代行政法规制的对象。没有行政法上的法律行为即行政法行为就无从谈起公共管理法律关系。从公共管理视角上看，国家制定和实施行政法的根本目的就是通过规范公共管理中的各种法律行为主体的行政法行为，来控制和规范各类行政法行为主体的权力(权利)与责任(义务)关系，使公共管理活动符合国家意志。行政法学课程知识体系是一个集合概念，当我们讨论行政法学课程知识体系时，也就是以对行政法的总体认识以及这种总体认识所形成的机制为焦点的。但是，行政法学课程知识体系的总体性认识不能完全排斥研究者对基于行政法学课程教学目的而对特定行政法问题给予的关注，而所关注的视角不同，行政法学课程教学知识体系的建构方向和结果也不同，此时被关注的特定行政法问题就构成这一视角上的行政法学课程知识体系的主干内容。从公共管理视角上看，由法权通过法律行为来实现的法理决定，我们需要关注的特定行政法问题就是行政法行为。从以注重结果和行为责任为核心要素的当代公共管理的视角看，树立法律权威理念，以行政法来规范行政法行为，就是行政法治理念的核心内涵。主体的多元化是公共管理区别于传统公共行政的最大特点，不同的主体在行政法上的地位、权利(权力)与义务(责任)的规定性，使公共管理与行政法发生了关联，而各类公共管理主体的法律行为方式，则成为行政法对公共管理进行规制的核心内容。如果说法学视角的“行政法治的前提是行为法定，行为法定必须以完善的行政行为理论为条件”[15]，那么从公共管理角度上讲，行政法行为就是贯穿整个行政法学理论的核心概念范畴，公共管理视角的行政法学课程知识体系，应当以行政法行为论为核心，行政法行为论成为公共管理视角的行政法学课程知识体系的基石和理论主线。

　　3公共管理视角的行政法学课程知识体系的知识模块及其逻辑关系

　　对行政法行为的关注，必然引发出行政法行为之主体问题(需要解答谁作出行政法上的法律行为，应当具备哪些资格条件等)、行政法行为之本身理论问题(需要解答何谓行政法行为，如何作出行政法行为等)、行政法行为之监督问题(需要解答如何监督公共管理行为，对违法公共管理行为如何加以制止等)、行政法行为之救济问题(需要解答如何纠正瑕疵公共管理行为、如何补偿或赔偿违法公共管理行为所导致的侵害后果等)等相关理论问题的关注。而这四个方面的理论知识的学习，需要用以解释行政法基本原理为目的的行政法基础论(法理基础)来加以支撑。由此，从公共管理视角上看，公共管理类专业的行政法学课程知识体系，具体包括以下五个方面的知识模块：

　　首先，行政法基础论：行政法基础论主要解释行政法的基本概念、基本原则、基本功能、行政法关系(包括各类公共管理行为引发的公共管理法律关系、监督行政法律关系等)、行政法及行政法学的产生与发展等有关行政法的基础理论问题。对于缺乏基本法学理论基础和法律思维训练的公共管理专业学生来说，行政法基础论是学习行政法学其他专题理论的法学理论基础。

　　其次，行政法主体论：行政法主体即行政法行为主体，主要指公共管理主体(国家行政主体、社会公共管理主体等公共管理权行使主体)、公共管理对象(包括国家公共行政层面上的行政相对人或行政相关人、社会公共管理层面上的管理对象等公共管理权的相对人)、监督公共管理主体(国家权力机关、社会组织、公民等依法对公共管理进行监督的监督主体)等。行政法主体论主要解释公共管理活动中的各类行政法行为主体的概念、类型及其含义、法律地位、法定权力(或权利)与责任(或义务)等相关主体理论问题，注重有关公共管理组织的实体法知识的解释，为学习行政法行为论提供基本理论框架。

　　第三，行政法行为论：行政法行为是行政法上的行为主体即行政法主体依法行使法定权力(或者权利)，履行法定责任(或义务)，产生行政法上的法律效果的行为。从公共管理视角上看，根据行为主体的性质不同，行政法行为可分为国家公共行政行为(包括行政立法、行政司法、行政执法、行政合同等法律行为)、社会公共管理行为(依法创制行为规范、解决争议、执行法律规定、建立契约等法律行为))、行政法制监督行为(国家权力机关、社会组织、公民等对公共管理进行的监督行为)、公众守法行为(依法行使行政法上的权利、履行行政法上的义务)等四种。行政法行为论主要解释与四种行政法行为的概念、成立要件、效力、形式、具体种类、程序等相关基本理论问题。公共管理视角的行政法行为论，注重的是行政法行为的程序法知识的解释。

　　第四，行政法监督论：从公共管理视角上看，行政法上的监督指的是对公共管理主体法律行为的监督。违法公共管理是行政法监督的主要对象，它指公共管理主体所实施的，违反行政法律规范，侵害受法律保护的公共管理关系或监督公共管理关系而尚未构成犯罪的有过错的(瑕疵)公共管理行为。行政法监督论主要解释监督公共管理的内涵、监督主体及其权利义务、监督的形式和方式、对违法公共管理的界定等监督公共管理方面的基本理论问题。公共管理视角的行政法监督论，注重行政法制监督的实体法知识的解释。

公共管理的主要内容篇3

　　公共管理是一项以政府为行动主体，联合社会非政府组织机构，管理社会公共事务，提高人民生活质量的工作，以达到社会的良性运行和协调发展，也是公共管理的本质所在。其中，管理观念、执行方式以政府政策为准则，执行主体以政府为首，社会非政府组织广泛参与，在政治、文化、经济等各个领域进行有效的体现民意的公共服务。从公共管理的概念中可以看出，公共管理是政府管理的重要内容，是政府也包括了非政府组织为推动社会发展进行的一系列社会活动，着重体现在满足人民群众需求，实现公共利益最大化，这也是政府为人民服务的宗旨。公共管理的对象，小到社区琐事，大到国际外交。现如今，社会公共管理依然以政府为实践主体，政府承担着大部分社会活动的管理范围，但随着非政府组织队伍不断壮大，越来越多的公益组织出现在管理公共事物的活动中，承担着相当一部分公共管理的职能。尤其是在新形势下，政府在公共管理的职能范围内，较多的体现在外交事物上的管理，例如社会安全、国际贸易、法律法规等行使的宏观职能范围；对关于社会保障和服务及各项政策法规的执行和监督方面较多由非政府组织来完成，管理内容更加细致化和民主化，更多体现人民意愿和利益需求。

　　二、公共利益的概念和本质

　　顾名思义，公共利益的受益者是公民群众，区别于以谋求个人目的为出发点的个人利益。公共利益体现公民民意，以提高人民生活质量为目的。尽管国家体制不竟相同，公共利益在任何一个民主法治国家都是社会公众认同的存在。“公共”是公共利益的性质和价值取向，体现了利益受益的主体是公众而非个人；“利益”是公共利益追求的目标。公共利益的内容包含范围较广，利益对象、利益内容、处理方式相对复杂多样。狭隘的理解，利益就是需求，但是公共利益不是个人利益的总和，也就是说公共利益不同于公众利益，因为公众利益包含较多个人利益成分，公共利益在一定情况需要牺牲个人利益。例如公共安全、环境卫生、公共广场的使用、公共器材的使用等，都是公共管理活动的体现，公共利益具有非排他性，即在不违反法律法规的前提下，任何人都能谋求公共利益和享受公共利益带来的权利。公共利益的内容不是一成不变的，随着社会的发展个政府政策的改进，公共利益的内容也会随之改变，公共利益受益主体不会改变。我们往往认为政府是公共利益的唯一或最大授予者，这是政府特性决定，但认识是片面的。近年来，越来越多的非政府组织，尤其是志愿者组织和公益组织的大量涌现，就说明了政府已不再是公共利益上的唯一提供者和维护者，在维护公共利益的活动中，公民和非政府组织同样可以参与公共管理。

　　三、公共管理与公共利益的冲突

　　(一)公共管理主体单一化及管理内容笼统化

　　公共管理应以实现公共利益最大化为出发点和落脚点，也是衡量一切公共管理活动是否行之有效的标杆。在大多数国家，政府是最大权力的象征，是公共利益的最大授予者和最强维护者。但如若政府的承担过多公共事宜，就会出现两种情况：公共管理主体定位单一，管理内容过于笼统。前者是由于政府的权威形象在公众心中根深蒂固，实现共同利益或出现与公共利益利益相悖的事件，全权由政府来解决，忽视民众力量，导致政府压力过大，以至于公共管理活动的开展和公共利益追求的结果与民众最初的期望又落差，甚至会产生以公共管理部门或个人为追求个人利益额忽视公共利益的现象。后者则是因为管理主体(政府)的单一化，公共管理的内容就容易笼统化，比如公共资源的垄断性、公共财产的使用主体之间的利益冲突等。由于管理主体单一而超负荷“运作”使得公共管理本身具有的公开性和公平性以及最大利益的本质体现被忽视，公众参加公共管理的积极性降低，都会加剧公共管理和公共利益的冲突。

　　(二)公共管理决策缺乏科学性和民主性

　　公共管理的本质是实现公共利益的最大化，提高人民的生活质量，达到社会的良性运行与协调发展。所以公共管理活动的开展，需要各项政策法规的支撑，而法律法规的制定必须要最大程度体现公众利益。近年来，我国的公共管理政策体现出很大的滞后性，比如房价问题，政府作为公共资产管理人，却在调控房价问题上屡屡达不到民众期望，房价过快增长和“房姐”现象的出现，公共政策仅起到了事后调节的作用，总得来说就是政府政策在公共管理事项中的决策具有滞后性，政策缺乏预见性和及时性，从而有效性降低，出现公共管理与公共利益不平衡。公共管理决策的民主性体现在公众是否获得公共利益所带来的权利。在公共管理部门，管理者往往会在公共利益和个人利益的之间迟疑，索引公共管理者政策的制定需听取公众意见，增加政策制定和执行的公开性，政策的制定随公众利益的需求及时改进，缩小公共管理与公共利益之间的冲突。

　　四、公共管理与公共利益的联系

　　(一)公共利益是公共管理的本质体现

　　从两者的概念上看，公共管理政策制定的最终目的就是为了实现公共利益最大化，“公共”的含义就是公众共同拥有，所以政府和非政府组织以及一切公共管理部门，在对社会公共事务的管理中，就要以公共利益为出发点，把虚幻抽象的公共利益变得具体实际。利益的获取驱使人在追求其的过程中制定行之有效的规则，当利益的拥有者范围扩大，就要公众遵守一定的规则，进而从个人利益发展成为公共利益，从个人的行为准则转变成公共准则的遵守，公共管理政策应运而生。因此公共管理在制定政策的过程中必须与公共利益相符，否则就失去两者特有的“公共”的本质。

　　(二)公共管理是公共利益实现的工具

公共管理的主要内容篇4

　　关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(public administration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。(注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2)

　　80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”(注：张梦中：“美国公共行政(管理)历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000，(11)：44.)人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。

　　20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。

　　正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”(注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.)作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。

　　二、公共管理学是一门新学科

　　既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。

　　正如建立企业管理(学)，以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。

　　作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。

　　公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》着作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体(政府与非政府公共组织)，他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品(服务)，维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策(广义)。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：

　　从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。

　　从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品(服务)所进行的管理活动。”

　　同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品(服务)所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：

　　公共管理的基础理论，公共管理系统 公共利益 公共权力 公共责任 公共问题 公共决策 公共产品(服务) 公共资源管理 公共项目管理 公共监督 公共道德 法与公共秩序 战略管理 公共管理的基本职能(计划、组织、控制、协调、激励等)公共管理的改革与发展

　　三、研究公共管理的意义

　　在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理(包括政府对自身与社会两个方面的管理)走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。

　　我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。

　　我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。

　　社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

　　四、公共管理研究中几个技术性问题

　　既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：

　　1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为“Administration of Government”或“Governmental Administration”？

　　2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为“Public Administration”，与MPA的译法相同。

　　3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为“Administration of Government”或“Governmental Administration”？而涉及到“公共管理”一词时，均译为“Public Administration”。

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